لایحه ساختار وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت در ۱۱ ماده، ۲۸ بهمن ماه سال گذشته به مجلس شورای اسلامی ارسال شد و اکنون تقاضای بررسی آن طبق اصل ۸۵ قانون اساسی دوباره آن را در فضای سیاسی و رسانه ای کشور بر سر زبان ها انداخته است زیرا در صورت تصویب این تقاضا، کمیسیون مشترکی در مجلس لایحه را بررسی و تصویب کرده و مدت آزمایشی اجرای آن در صحن مجلس به رای نمایندگان گذاشته می شود.
بر اساس آنچه که در مقدمه توجیهی این لایحه آمده است، دولت قصد دارد با تشکیل این سازمان چالش های ورود غیرقانونی اتباع خارجی در حوزه های آموزش و اشتغال را رفع نماید زیرا بر اساس آخرین آمار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان متولی اشتغال در کشور پنج میلیون تبعه افغانستانی در بازار کار ایران حضور دارند.
سیدمالک حسینی معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی این آمار را به طور رسمی از وضعیت بازار کار اتباع در ایران ارایه کرده است:
۱- حدود ۴۲۷ هزار نفر از اتباع افغانستان به طور رسمی در بازار کار ایران در بخش های مختلف فعال هستند که از این تعداد ۵۳ درصد در بخش ساختمانی فعالیت دارند که شامل ساخت و ساز و سایر مشاغل مرتبط است.
۲- حدود ۱۹.۲ درصد در حوزه صنعت مشغول به کار هستند؛ ۱۵.۸ درصد در بخش خدمات فعالیت می‌کنند و زیر یک درصد، یعنی هشت دهم درصد، در حوزه معدن کار می‌کنند.
به گفته معاون وزیر تعاون، ترکیب نیروی کار رسمی اتباع افغانستانی غالباً با نیروهای کار غیررسمی پوشش داده می‌شود، به طوری که بخش‌هایی از فعالیت‌های ساختمانی و دیگر حوزه‌ها هم شامل نیروی کار غیررسمی است، زیرا این افراد در ارتباط نزدیک با هم قرار دارند و در کسب‌وکارهای مشترک فعالیت می‌کنند.
از این رو در لایحه تقدیمی دولت، «رصد و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به اقامت، تابعیت، انتقال، اشتغال، سرمایه گذاری، آموزش ازدواج، بهداشت و درمان، استملاک، اسکان مهاجرین و اتباع خارجی» و «اختصاص شناسه و کارت شناسایی به منظور صدور پروانه، اقامت پناهندگی و اشتغال برای مهاجرین و اتباع خارجی توسط هر یک از دستگاه های اجرایی مرتبط براساس این قانون» از وظایف این سازمان خواهد بود.
البته باید در نظر داشت که مجلس نیز در این زمینه اقدام به تهیه طرح سازمان ملی اقامت کرده است که با توجه به ارسال لایحه از سوی دولت و اینکه لایحه بر طرح مقدم است، مقرر شده است مفاد این طرح ۵۶ ماده ای با لایحه دولت ادغام شود و روند قانونگذاری را در مجلس طی کند.
با توجه به اهمیت تصمیم گیری درباره اشتغال و حضور اتباع خارجی در بازار کار ایران، مرکز پژوهش های اتاق بازرگانی ایران در گزارشی به بررسی ابعاد حقوقی اشتغال اتباع خارجی پرداخته و آورده است: نظام حقوق کار ایران مبتنی بر اصولی چون برابری فرصت‌ها، حمایت از نیروی کار داخلی، پیشگیری از بهره کشی نیروی کار آسیب پذیر و تضمین امنیت شغلی است؛ در این چارچوب هرگونه اصلاح یا الحاق در حوزه اشتغال اتباع خارجی باید با ملاحظه ساختار قانون کار مصوب ۱۳۶۹ و مقتضیات بازار کار ایران انجام شود.
بر اساس این گزارش، لایحه نهایی سازمان ملی مهاجرت (لایحه ادغام شده با مصوبه کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور) اگرچه در ظاهر در پی ساماندهی وضعیت مهاجران است اما در بخش اشتغال دچار نارسایی های بنیادین در سطح، نظری، تقنینی و اجرایی است زیرا از نظر اصول نظری حق بر اشتغال شرافتمند، اولویت اشتغال اتباع داخلی و منع تبعیض در شرایط کار از مبانی پذیرفته شده در حقوق کار ایران و اسناد بین المللی است.
به باور مرکز پژوهش های اتاق بازرگانی ایران، لایحه مورد نظر مجلس (طرح ۵۶ ماده‌ای) بدون تعریف دقیق از اشتغال مجاز و حوزه های اشتغال اولویت دار، سیاستی موسع و فاقد ضابطه برای حضور اتباع خارجی در بازار کار ارائه می کند که از منظر حقوق کار، تهدیدی برای اصل برابری و عدالت شغلی به شمار می رود.
نکته اینجاست که در این لایحه در هیچ بخشی به صورت تفصیلی به مواد ۱۲۰ تا ۱۲۹ قانون کار اشاره‌ای نشده است؛ در نتیجه هماهنگی نهادی با هیات‌های فنی اشتغال شرایط احراز مهارت تبعه خارجی و الزام به اثبات فقدان نیروی ایرانی نادیده گرفته شده است؛ ضمن اینکه تضعیف مرجعیت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی در تنظیم بازار کار و واگذاری تصمیم‌های پراهمیت به سازمانی جدیدالتأسیس، تعارض ساختاری در نظام حکمرانی اشتغال ایجاد می کند.
البته باید گفت که در لایحه دولت شورای سیاستگذاری و هماهنگی امور مهاجرین و اتباع خارجی پیش بینی شده است که وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی یکی از اعضای حقوقی آن شورا خواهد بود.
بر اساس این گزارش، در ماده ۳۰ لایحه مورد نظر مجلس، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف شده است ظرف حداکثر ۹۰ روز پس از لازم الاجرا شدن این قانون بر مبنای اطلس مشاغل و نیازهای اشتغال کشور با لحاظ اولویت اشتغال برای اتباع ایرانی سامانه مشاغل مجاز برای اتباع خارجی با همکاری سازمان را راه اندازی نماید.
با این وجود به باور کارشناسان اگرچه این ماده از حیث هدف گامی مثبت در جهت نظام مند ساختن اشتغال اتباع خارجی تلقی می شود اما از منظر ساختار تقنینی انطباق با قانون ،کار و قابلیت اجرا، نیازمند اصلاح بنیادین است.
مشکل نخست اینکه تعیین مهلت سه ماهه برای طراحی و راه اندازی سامانه مشاغل مجاز، پیشنهاد اصلاحی غیرواقع بینانه و مغایر با تجربه عملی کشور است. برای نمونه سامانه جامع روابط کار با آنکه در تیرماه ۱۳۹۷ به صورت آزمایشی معرفی شد با گذشت قریب به هفت سال همچنان دچار نارسایی های جدی در ثبت شکایات قراردادها تخصصی بازار کار و بیمه بیکاری است.
این واقعیت نشان می دهد که توسعه یک سامانه ملی با کارکرد تخصصی به ویژه در حوزه‌ای همچون اشتغال اتباع خارجی مستلزم و اعلام مشاغل مجاز برای اتباع خارجی نیازمند زیرساخت قوی، زمان بندی واقع گرایانه و مشارکت چند نهادی است.
اشکال دوم را می توان در ارجاع این ماده به «اطلس مشاغل و نیازهای اشتغال کشور» جست و جو کرد که به باور کارشناسان حقوقی حوزه اشتغال فاقد مبنای قانونی روشن است زیرا تاکنون هیچ اطلس مشاغل ملی با ویژگی های تقنینی منتشر نشده و مستندات موجود به طور عمده ناپیوسته بوده و به روزرسانی نشده و فاقد اجماع کارشناسی هستند. به علاوه، تعریف نیازهای اشتغال کشور نیز در قالب عبارت کلی و غیر قابل اندازه گیری آمده و موجب تفسیر سلیقه ای خواهد شد.
مشکل سوم، حذف نقش هیأت فنی اشتغال برخلاف ماده ۱۲۱ قانون کار و تهدیدی از جمله وزارت صنعت معدن و تجارت اتاق بازرگانی و برای انسجام تصمیم گیری در حوزه اشتغال اتباع است. این ماده به صراحت تشخیص شرایط جواز اشتغال اتباع خارجی را منوط به بررسی تخصصی می داند و فقدان این مرجع در فرآیند طراحی سامانه موجب تقلیل اعتبار کارشناسی آن خواهد شد.
مشکل چهارم، بی توجهی به امنیت شغلی کارگران ایرانی است؛ آن هم در شرایطی که هنوز نظام دقیقی برای تفکیک مشاغل بومی و غیربومی در کشور مستقر نشده ، موجب تشدید رقابت ناسالم شغلی خواهد شد. ضروری است پیش از هرگونه اقدام اجرایی، مشاغلی که بر اساس داده های رسمی، کارگران ایرانی تمایلی به آن ندارند یا مهارف کافی در آن ندارند، شناسایی و احصا شوند.